内容提要:我国工程招投标领域存在比较多的腐败行为,然而,如何防止招投标失灵、防止招投标中发生腐败却很少有人研究,试图从规范政府行为的角度来解决这一问题,为此从工程招投标中政府的作用这个角度出发,指出了政府在招投标中具有业主和管理者的特殊二重身份,揭示了我国招投标中政府失灵的具体表现,然后给出了规范我国招投标中政府行为的具体办法和建议,文章最后指出通过对政府行为的规范可以有效的规范招投标行为、防止招投标中腐败的发生,因此招投标中政府行为的规范迫在眉睫。
1984年,我国就开始推行建设工程招投标这一“阳光工程”,2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》也正式开始实施,然而仍有专家称“工程问题高发期”已经到来,工程领域中的腐败案件居高不下,因为招投标失灵造成的损失仍然十分惊人,招投标失灵的一个重要原因是政府行为的不规范,因此,规范政府行为是防止招投标失灵、防止招投标中发生腐败的一个重要措施。
1 在工程招投标中政府的职能
在现代社会中政府应该扮演什么样的角色、起什么样的作用一直是社会学家、政治学家、经济学家们争论的焦点。争议主要集中在政府的经济职能,即政府在经济活动中的作用。从经济学理论来看,政府存在的必要性和作用的主要领域在于市场失灵的地方,即在于弥补市场的不完整、矫正市场失灵与扭曲、以“看得见的手”去协助“看不见的手”,作为游戏规则的制定者,来对整个经济进行宏观调控。因此,在市场经济体制下应该是以市场调节为主,政府干预为辅,政府的作用是有限的。经济学的鼻祖亚当。斯密认为政府的职能只有三项:保护国家安全,使其不受外来侵犯;保护社会的个人安全,使其不受他们的侵害和压迫;建设和维护某些私人无力办或者不愿意办的公共产业和公共设施。美国经济学家弗里德曼提出政府的职责只有四项:保护国家安全,维护司法公正,弥补市场缺陷,保护“不能对自己负责”的社会成员。以美国经济学家萨缪尔森为代表的后凯恩斯主义提出了“混合经济”的观点,并作为主流经济思想存在和发展着,他们认为现代经济运行机制应该是既有市场机制发挥作用,又有国家对经济生活的干预。尽管不同的经济学家对于政府的职能有不同的见解,但是他们都认为市场应该是政府调控下的市场,市场竞争应该是政府管制下的市场竞争,市场经济体制应该是政府调节下的经济体制。具体到招投标领域,招投标是商品经济发展的产物,是一种典型的市场交易行为,在这里同样应该是市场调节与政府干预并存,以市场调节为主,政府干预为辅,在招投标中,政府的职能主要体现在以下两个方面:
1.1 提供公共物品
政府作为业主,以民事关系主体身份签订工程合同,并且以平等民事主体的权利和能力来履行合同,享受民事权利,承担民事责任。由于公共工程具有非分割性、非竞争性和非排他性三个特性,这就决定了公共工程只能由政府来负责提供,政府成为公共工程的投资主体,这些公共工程包括城市基础设施、交通基础设施、能源基础设施等。在这一角色里,政府以业主的身份作为市场经济的主体参与经济活动,他的行为应该遵守市场经济的规则,遵循公平竞争的原则,他承担获利的风险,以利润最大化或者投资效益最大化为目标,是市场交易中真正的利益主体。
1.2 进行市场管理
政府作为市场管理者,以治理市场秩序为己任,以法律为依据,以颁布法规、规章、命令及裁决为手段,对微观经济主体的不正当的市场交易行为进行直接的控制或干预。政府在进行市场管理时应该起到三方面的作用:
(1)立法。市场经济是法制经济,他的正常运营以一定的规则和契约关系为前提,没有法制的规范和保障,就无法规范政府的管理行为和企业的经营行为。按照新制度经济学理论,市场规则的产生,实际上可以分为两种情况,一是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的规则,即诱致性制度;另一种则是市场不能形成的规则,需要市场以外的强制力量来制定,即强制性制度。前者强调的是市场调节,而后者强调的是政府干预。在我国的工程建设中涉及到许多的法律、法规,因此政府应该制定各项相关的法律、法规,制定出强制性制度,使各项工作有法可依,以此来保护当事人的正当利益,规范市场秩序。
(2)培育。我国正处于由
(3)监督管理。政府对招投标的监管就是政府依据相应的法律法规对招投标的整个过程进行全程监督管理,包括对招投标活动的事前监督,即对招标企业资质的审查,对招标项目现实条件的监督,对施工企业资质的管理;事中监督,他包括两个方面,一是招标程序的合法性,二是内容的合法性;事后监督是中标人确定之后的合同履约完成阶段,必须进行跟踪检查,防止非法的分包与转包,防止出现“二次合同”。
2 我国招投标中政府行为不规范的表现
从以上内容可以看出,政府在招投标中起着十分重要的作用,但是这里面实际上隐含了一个假设,即不管政府是作为业主还是市场管理者,其行为都是规范的,但是在实际中,政府的行为也有失灵的地方,即存在政府失灵,在我国工程招投标中政府失灵主要表现在以下几个方面:
2.1 政府作为业主,业主地位不明确,不是真正的利益主体,没有降价的冲动
招投标行为是一种典型的市场交易行为,是一种最富有竞争的交易方式,作为参与方的市场主体以利润最大化或者投资效益最大化为目标,他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资,提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多,权利过于集中,对场主体以利润最大化或者投资效益最大化为目标,他们尽可能地利用一切先进合法手段来降低投资,提高投资效益。我国的政府投资项目工程管理方式行政手段过多,权利过于集中,对政府投资项目的业主地位没有确立。国际上许多发达国家和地区对政府工程往往都由一个政府部门直接担任业主,但是由于我国政府投资项目业主不明确,往往一个政府投资项目具有大大小小多重业主,有些政府职能部门的作用是外部监督,但也在一定程度范围担任了业主,就既是裁判员,又是运动员,造成“角色错位”。由于业主地位不明确,工程建设的效益、工程质量很难得到保障,有时,甚至市场主体还会勾结起来侵吞国家财产,导致我国许多公共工程的投资效益低下,并且许多工程质量还达不到要求。
2.2 地方保护和行业垄断仍然存在
由于受长期计划经济的影响,我国工程领域的地方保护和行业垄断还比较严重,他们利用自己手中掌握的资源供给权、工程验收权、行政处罚权等特殊权利来限制外地、外行业企业的进入,搞市场分割和行业垄断。一些地方政府在利益的驱动下,表现出严重的地方保护主义,他们采取给本地企业非法加分等手段来向本地队伍倾斜;有的专业管理部门以行业特殊性为由,用行政手段为本行业队伍提供“保护伞”,限制外系统队伍进入本系统承揽业务。这实际上是对许多有资质的企业实施“关门主义”,与市场经济的公平竞争原则相违背,这会因为某些优秀企业拿不到建设权而使得工程投资效应难以达到最大化。
2.3 中介组织不规范
设立工程招投标中介组织,目的在于保证招投标的公平和公正。他们应该完全独立于投资方之外,受投资方委托,对投资方负责,是完整的法人企业单位,其行为也应该是完全的企业行为。但是目前一些地方在中介组织的建设和管理上不够规范,扭曲了中介组织的本质,一些中介机构政企不分、政事不分、垄断经营、强制服务,一些政府部门与中介机构组织存在着隶属关系或者利益关系,使得一些中介机构的行为变成了政府行为而不是企业行为。许多政府官员一方面是政府领导,一方面又是中介机构领导,同时他还是工程建设公司的领导,这种集“运动员”和“裁判员”于一身的特殊身份为他们滥用权利提供了方便,是产生权利寻租的一个重要原因。
，我国工程招投标政府行为的规范