建设工程发包,从业主指定—议标—邀请招标到现在的公开招标,可以说已经有了很大的进步。公开招投标制度设计的初衷,是引入市场公开竞争机制,规范建筑市场交易行为,促进资源优化配置,保证建设工程的工期和质量,降低工程造价,特别是防止暗箱操作,加强权力制约,预防权钱交易等腐败行为,所以《招标投标法》一度被赞誉为“阳光法案”。但正所谓“上有政策、下有对策”,“道高一尺、魔高一丈”,在巨大的利益驱动下,各种规避、破坏公开招投标的行为和问题时有发生,已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。
一、主要问题
对于存在问题,可以从招投标的主要参与者——建设单位(业主、招标方)、施工单位(承包商、投标人)、招投标代理单位和招投标主管、监管单位这四个层面来简略概括:
㈠在建设单位方面,主要是规避招标的问题。主要手段有:一是肢解工程,化整为零。如,将依法必须招标的工程项目分解为若干小项目或分阶段实施,使之达不到法定的招标工程规模标准;或只对项目的部分工程如主体工程进行招标,附属工程则直接发包。二是排斥竞争,以邀代招。想方设法找借口搞邀请招标,或降低招标公告的广知性,缩小投标参与人范围以达到既排斥潜在投标人,又达到内定队伍中标的目的。三是表明倾向,度身招标。个别领导干部利用职权和职务,介绍工程施工单位,背后指挥、操纵招投标机构操作,让某某单位“必须中标”,工作人员只得暗箱操作,采取加设参加投标或加分特定条件、故意向其泄露标底等办法,使“钦点”单位如愿以偿。四是“梳妆打扮,集体决策”。如以时间紧迫等为借口,将工程定义为“献礼工程”、“形象工程”、抢险工程、安保工程等指令性项目,以行政会议、党内会议或联席会议的形式确定施工单位,以集体决策为幌子规避招标。五是李代桃僵,“借壳上市”。因为外资企业、私营企业工程项目没有纳入必须公开招投标的范围,有的建设单位以假合同、假合作、假合股等形式,由外资(私营)企业出面办理有规划、报建等手续,当工程建好后再以某种形式“买”过来,从而躲避工程招投标。
㈡在施工单位方面,主要是不正当竞争的问题。主要手段有:一是弄虚作假。如挂靠高资质企业,伪造企业发展状况、经营业绩、经历等,骗取中标。如,市综合行政执法局今年5月份查处的东阳某公司弄虚作假骗取中标案,在衢江区某园林绿化工程招投标中,该公司为了在评标中提高分数,伪造经营业绩。二是收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与评标的专家评委、招投标代理单位等中介机构工作人员等,合谋中标。三是围标、陪标、串标。投标人相互串通,组成临时联盟,一家投标,几家陪标,事后再进行利益分配。四是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程分包、转包,从中收管理费或赚取差价,以至一级企业中标而实际施工可能连三级企业都没有。如今年公开招标的衢江区某学校教学楼工程,中标单位是一级企业,几经转包,实际施工者仅是一名包工头,以个人名义与前一手转包的企业签订了一个简单的协议,该工程现因民工工资纠纷而被有关部门查处,继而发现存在工程转包问题,但该名接受转包的包工头已逃之夭夭。五是阴阳合同。先以低报价中标,然后想方设法(如行贿等)工程建设中要建设单位追加预算等。如,我市城郊某村的仓储工程,中标价仅为100多万,但经过几次追加预算,实际成交的合同价为300多万。
㈢在招投标代理单位方面,主要是“中介不中”的问题。一些招投标代理单位恶性竞争、唯利是图,或唯建设单位领导意见是从,或与投标单位串通一气,还有从业人员素质不高、管理混乱、收费不合理等。
㈣在招投标主管、监管单位方面,主要是管理监督乏力的问题。招标工作业务量大、专业性强,负有主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足,存在失职和缺位的问题。
造成上述问题的原因有很多方面,归结起来体现在三个方面的反差:
㈠高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高,施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“攻关”,从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招投标违法行为都规定了“中标无效”的处罚,应该说还是比较严厉的,但由于地方保护或是部门利益的左右,目前对招投标违法行为的处罚相对很轻,多数只是罚款了事。
㈡招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善,公开招投标各种相关配套措施还不规范,存在不少漏洞和难以操作的地方。
㈢高隐蔽交易与低水平监管的反差。场内结果是场外交易的体现,而有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽,往往是在有形市场外一对一地进行,很难被抓住把柄,就算在招投标过程中有一些异常行为,也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。相比之下,目前政府监督机构的执法水平不高,部门间协调配合薄弱,许多环节管理不严、纪律松驰、漏洞多。从市综合行政执法局查处的一些案件来看,发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。
三、对策建议
针对上述问题,今后工作中,建议要着力在以下几个方面下功夫:
㈠以增强招投标办法的科学性、合理性和公开性为方向,健全完善公平、公正的竞争择优机制。为规范建筑市场交易行为,提高建设工程质量和投资效益,保护招标投标者的合法权益,要以贯彻落实今年4月1日开始实施的《浙江省招标投标管理条例》为契机,进一步修订、完善招标公告、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定,真正建成一个高效、权威的统一招投标平台。
㈡以加大投标企业与中介机构违规成本为重点,健全完善招投标惩处激励机制。建立招投标信用档案和公示制度。对全市范围内的建设工程招投标活动进行信用记录并对不良行为予以公示。加大投标企业和中介机构的违法成本,除了中标无效、罚款等经济制裁外,还要采取降低资质、限制参与招投标等措施,让其得不偿失,感到预期风险大于预期效益。
㈢以整合机构力量为抓手,健全完善招投标监管机制。我市的建设工程招投标日常管理以建设、行政服务中心等部门为主,行政处罚权则由市综合行政执法局行使,建设工程招投标行政监督的基本状况是自己监督自己,行业、地方保护和多头管理、重复管理比较普遍,缺乏统一指导协调的综合部门。建议市政府建立机构,加强领导;各部门明确分工,各司其职;监管中完善程序,提前介入;执法中加强协作,相互配合。
㈣以加大组织处理和纪律处分力度为后盾,健全完善领导干部责任追究机制。建好集中统一的招投标平台,完善有形市场,领导是关键。要加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导遵守执行招投标法规情况的监督检查,严肃查处违纪违法行为。